قانونگذاري از وظايف قوه مقننه است، اما تنظيم آيين‌نامه‌هاي مربوط به نحوه اجراي قوانين بر عهده قوه مجريه است. يكي از اصول پذيرفته شده حقوقي، پذيرش عدم مغايرت آيين‌نامه و بخشنامه و ديگر مصوبات قوه مجريه با قانون است. برابر قانون اساسي ايران در اصل 94، كليه مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود و شوراي نگهبان موظف است ظرف مهلت قانوني، مصوبات مجلس را از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي مورد بررسي قرار دهد و اگر مصوبه‌اي منطبق با موازين اسلام يا قانون اساسي نبود با ذكر مورد، مصوبه را به مجلس برمي‌گرداند و اگر مجلس نظر شوراي نگهبان را تامين كرد، مصوبه به قانون تبديل مي‌شود و اگر مجلس نظر شوراي نگهبان را برآورده نكرد، مصوبه مورد اختلاف به مجمع تشخيص مصلحت نظام ارسال مي‌شود و داور نهايي مجمع تشخيص مصلحت نظام است اما تدوين آيين‌نامه‌هاي اجرايي قوانين و نيز مصوبات هيات وزيران و بخشنامه‌ها كه توسط قوه مجريه تهيه و تصويب مي‌شود به شوراي نگهبان ارسال نمي‌شود و با تصريح اصل 138 قانون اساسي مفاد اين مصوبه‌ها بايد به نهادهاي مسوول برسد. مدونين قانون اساسي با چه وسواسي به موضوع مصوبات دولت پرداخته‌اند، با صراحت در اصل 138 قانون اساسي آمده است كه مفاد اين مقررات نبايد با متن و روح قانون مخالف باشد. موضوع روح قانون اوج وسواس قانون اساسي است.

حال بايد ديد مصوبات هيات دولت چه سرنوشتي پيدا مي‌كنند. برابر اصل 138 قانون اساسي، تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولت و مصوبات كميسيون‌هاي مذكور در اصل 138، ضمن ابلاغ براي اجرا، به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد تا در صورتي كه آنها را برخلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديد نظر به هيات وزيران بفرستد. به ديگر سخن وقتي هيات دولت يا وزير مربوطه يا كميسيوني كه متشكل از چند وزير برابر اصل 138 قانون اساسي تشكيل شده است، مصوبه‌اي داشته باشد، بايد به اطلاع رئيس مجلس برسد و اين وظيفه را قانونگذار براي رئيس مجلس قائل شده است كه وقتي مصوبه‌اي را خلاف قوانين بيابد با ذكر دليل يا دلايلي كه مصوبه به تشخيص رئيس مجلس خلاف قانون است از هيات وزيران بخواهد در مصوبه تجديد نظر كند تا اينكه مصوبه را اجرا نكند. مصوبه‌اي در تاريخ 13/8/1370 رئيس مجلس وقت طي استعلام موارد ظريفي را از شوراي نگهبان استفتا كرد كه براي جلوگيري از تطويل كلام به بخشي از استعلام مي‌پردازم... حال اگر غرض از قوانين مذكور در اصل مزبور را به قوانين عادي محصور سازيم بي‌ترديد نقض غرض محقق است زيرا با وصف آنكه لزوم تطابق مصوبات دولت با قانون اساسي ارزش و اهميت به مراتب بيشتري از لزوم تطابق اين مقررات با قوانين عادي دارد معذلك با عنايت به عدم پيش‌بيني مقام يا مرجعي براي تمييز و تشخيص تطابق يا عدم تطابق مصوبات دولت با قانون اساسي (به استناد موارد مذكور در اصل هشتاد و پنجم) چنانچه مصوبه يا مصوباتي متضمن نقض بعضي اصول قانون اساسي باشد اين قبيل مصوبه يا مصوبات بدون آنكه در هيچ مرجع صالحي مورد بررسي و اعلام نظر قرار گيرد خود به خود مجري خواهد بود... نكته ظريف در همين جمله آخر است كه حتي اطلاع رئيس مجلس از خلاف قانون بودن مصوبه هيات وزيران مانع از اجراي آن نمي‌شود. با تكيه بر اصل 138 قانون اساسي، مصوبه بايد به اطلاع رئيس مجلس برسد و اصطلاح متداول «نظارت استطلاعي» بر اين اصل حاكم است، زيرا دو وظيفه در اين اصل و براي دولت در نظر گرفته شده است. نخست ارسال مصوبات به وسيله رئيس قوه مجريه به رئيس مجلس است كه اگر رئيس قوه مجريه مصوبات هيات وزيران را به اطلاع رئيس مجلس نمي‌رساند، خلاف قانون اساسي عمل كرده است. بدون اينكه در اين اصل يا اصول ديگر ضمانت اجرايي براي عدم ارسال مصوبات قوه مجريه به رئيس مجلس پيش‌بيني شده باشد. دومين مسووليت برمي‌گردد به رئيس مجلس. رئيس مجلس بعد از اطلاع از مصوبه خلاف قانون يا روح آن، با ذكر دليل خلاف، مصوبه را برمي‌گرداند تا نسبت به آن تجديدنظر بشود. با تاسف در اين اصل و اصول ديگر راهكار يا ضمانتي پيش‌بيني نشده است كه اگر رئيس قوه مجريه، نظر رئيس‌ مجلس را نسبت به مصوبه‌اي كه خلاف قانون بوده است رعايت نكند چه بايد كرد؟ با اندك دقتي در اصل 138 قانون اساسي چنين استنباط مي‌شود كه رئيس قوه مجريه مصوبه را اول براي اجرا مي‌فرستد و سپس به اطلاع رئيس مجلس مي‌رساند. به اين بخش از اصل 138 قانون اساسي توجه كنيد: تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولت و مصوبات كميسيون‌هاي مذكور در اصل ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد. به اين مي‌گويند نظارت استطلاعي، نه نظارت استصوابي و اعلام رئيس مجلس مبني بر خلاف بودن مصوبه مانع از اجراي آن نمي‌شود و مهم‌تر اينكه مقنن قانون اساسي راهكاري براي رئيس مجلس جهت اصلاح يا تجديدنظر در مصوبه هيات وزيران در نظر نگرفته است. به ديگر سخن رئيس مجلس نمي‌تواند مانع از اجراي مصوبه هيات دولت بشود. از طرفي چون در قانون اساسي راهكاري براي كشف مخالفت مصوبه هيات وزيران با قانون در نظر گرفته نشده است و نگارنده هم‌اكنون آيين‌نامه داخلي مجلس را در اختيار ندارم (اين يادداشت در مزرعه‌ام نوشته شده و در اينجا با تاسف‌ آيين‌نامه داخلي مجلس را ندارم) ظاهراً در مجلس هياتي به نام «هيات تطبيق مصوبات با قوانين و مقررات» تشكيل شده است و از زبان محمدرضا خباز عضو اين هيات آمده است: «... هر مصوبه دولت با هر عنواني اعم از مصوبه، تصويب‌نامه و... كه به دستگاه‌هاي اجرايي ابلاغ مي‌شود، براي آنكه خلاف قانون نباشد، بايد به رئيس قوه مقننه ارجاع داده شود تا مغايرت يا عدم مغايرت آنها تشخيص داده شود. در صورت مغايرت دولت موظف به اصلاح است... با همه احترامي كه براي آقاي خباز قائل هستم، بخش پاياني اين اظهارنظر مبناي حقوقي ندارد و در جايي از قانون نيامده است كه دولت موظف به اصلاح است بلكه خلاف اين را مي‌توان از اصل 138 قانون اساسي استنباط كرد. به گفته آقاي خباز در دولت نهم تعدادي از مصوبات ابلاغ‌شده در هيات تطبيق مصوبات با قوانين و مقررات مغاير تشخيص داده شد و احساس كرديم دولت اين تذكرات را اجرا نمي‌كند و نسبت به آنها بي‌تفاوت است مانند مصوبه تعطيلات ماه رمضان سال قبل كه غيرقانوني بود. آقاي خباز از تصويب قانوني ياد مي‌كند كه بعد از عدم توجه دولت به ايرادات رئيس مجلس در خصوص مصوبه خلاف قانون هيات وزيران از تصويب مجلس گذشته است و آن قانوني است تا اگر مصوبه‌اي مغاير قوانين و مقررات بود، مجلس آن را به دولت ابلاغ كند و اگر اشكالات هم پذيرفته نشد اصلاحيه را به روزنامه رسمي ابلاغ كند تا اجرا شود. با وجود اين قانون به گفته عضو هيات تطبيق مصوبات با قوانين و مقررات «متاسفانه از آغاز امسال دولت ديگر مصوبات خود را به مجلس ابلاغ نمي‌كند و گويا در مقابل قانون تصميم به مقاومت گرفته شده.» به گفته آقاي خباز چون امكان اخذ مصوبات هيات دولت به طرق قانوني امكان‌پذير نيست هيات مزبور مجبور شده است «آنها را از سايت دولت و روزنامه رسمي استخراج كرده برداشتيم و بدون هيچ گله‌اي از دولت ايرادات را مشخص مي‌كرديم و مي‌فرستاديم اما آقايان به روند خود ادامه مي‌دهند.» (روزنامه اسرار، شماره 1488) گفته پاياني عضو هيات تطبيق مصوبات با قوانين و مقررات، به باور من ديگر حقوقي نيست. به اين بخش از گفته ايشان توجه كنيد. آقاي خباز در مورد واكنش‌ها نسبت به اين رفتار دولت اظهار داشت: يك حالت اين است كه مشابه دولت عمل كنيم و اقدام ديگر رفتار مسالمت‌آميز و بدون سر و صدا است، اما راه دوم انتخاب شد، زيرا هدف هيات تطبيق تفوق‌طلبي نيست بلكه اين است كه دولت خلاف قانون كار را انجام ندهد. اگر دولت به صورت طبيعي و قانوني لايحه‌اي را به مجلس بفرستد! طبيعي است ولي اگر دولت قهر كند و بدش بيايد ما دلسرد نمي‌شويم و كار خودمان را انجام مي‌دهيم و تعللي هم در كارمان به وجود نيامده است.» (همان) جاي تاسف كه اداره كشور به قهر و آشتي يا تعلل و مماشات كشيده شده است. وقتي مجلس و نمايندگان آن با تكيه بر سوگندي كه خورده‌اند و رئيس‌جمهور هم با تكيه بر سوگند خود و اينكه مسوول اجراي قانون اساسي است اين گونه رفتار كند، از ديگران چه انتظاري داريم. نگارنده به قانوني كه آقاي خباز اشاره كردند دسترسي ندارم. به واقع اگر اين قانون تصويب شده است انتخاب راه دوم و مماشات با دولت كه به قانون احترام نمي‌گذارد چه معنا و مفهومي دارد. مردم نه به نمايندگان و نه به رئيس‌جمهوري راي دادند كه اداره مملكت را به شيوه قهر و آشتي انجام دهند بلكه خواهان اجراي قانون هستند. چه تفاوتي است بين مردم اين زمانه و مردمي كه در صدر مشروطه خواهان قانون بودند. اگر قانون نوشته ولي اجرا نشد اشكال و ايراد مضاعف مي‌شود. در بي‌قانوني يا نبود قانون فكر مي‌كنيم خلاء قانوني داريم اما با وجود قانون وقتي اجرا نشود آن هم از طرف عالي‌ترين مرجع اجرايي كشور چگونه مي‌توان از مردم عادي توقع داشت كه قانون را اجرا كنند. رفتار مجلس و رفتار دولت هيچ كدام قابل قبول و قانونمند نيست. وقتي به قانون توجه نشود آيا فكر نمي‌كنيد اراده شخصي در نحوه اداره مملكت بر اراده جمعي و قانونمدار ترجيح داده شده است كه سرانجام آن به نوعي هرج و مرج در دستگاه‌هاي اجرايي منتهي شود. شايد رئيس مجلس يا رئيس دولت توقع آن دارند كه مردم عادي دست به كار شوند و از مجراي قانوني مصوبه خلاف قانون را ابطال كنند. جناب خباز يك نمونه از مصوبات هيات دولت را معرفي كنند. نگارنده با همه ناتواني خود به ديوان عدالت اداري مراجعه مي‌كنم و برابر بند پ ماده 11 قانون ديوان عدالت اداري ابطال مصوبه‌ هيات دولت را خواستار مي‌شوم. برابر اين قانون آيين‌نامه‌ها و ساير نظامات و مقررات دولتي و شهرداري‌ها از حيث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص در مواردي كه اقدامات يا مقررات مذكور به علت برخلاف قانون بودن آنها يا عدم صلاحيت مرجع مربوطه يا تجاوز و سوءاستفاده از اختيارات يا تخلف در اجراي قوانين و مقررات يا خودداري از انجام وظايفي كه موجب تضييع حقوق اشخاص مي‌شود... در اين صورت بايد دادخواستي به ديوان عدالت اداري تقديم كرد. در اين صورت ديوان عدالت اداري موظف است چنانچه شكايتي مبني بر مخالفت بعضي از تصويب‌نامه‌ها يا آيين‌نامه‌هاي دولتي با مقررات اصلاحي مطرح شد شكايت را به شوراي نگهبان ارجاع كند. چنانچه شوراي نگهبان طبق اصل 4 قانون اساسي خلاف شرع بودن را تشخيص داد ديوان حكم ابطال آن را صادر كند و چنانچه شكايت مبني بر مخالفت آنها با قوانين يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه بود شكايت را در هيات عمومي ديوان مطرح كند و چنانچه اكثريت اعضاي هيات عمومي شكايت را وارد تشخيص دادند حكم ابطال آن صادر مي‌شود... به واقع خلاء قانوني نداريم و راهكار حقوقي آن هم مهيا و آماده است. اما اشكال در همان تعاملي است كه گويا همه بايد با دولت نهم داشته باشند، حتي اگر اين تعامل خلاف قانون باشد.

                                                                                     نعمت احمدی